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Bill Clinton et Monica Lewinsky en 1995 lors de l'anniversaire du président américain.

"Destitution", entre responsabilité politique et coup d'état légal

3 min
À retrouver dans l'émission

DECRYPTAGE |Après une semaine marquée par la destitution de Dilma Rousseff par le Sénat brésilien, retour en archives sur l'origine du mot avec le professeur de droit Denis Baranger.

Bill Clinton et Monica Lewinsky en 1995 lors de l'anniversaire du président américain.
Bill Clinton et Monica Lewinsky en 1995 lors de l'anniversaire du président américain. Crédits : Sipa

A l'occasion des deux procédures en destitution ouvertes coup sur coup vis à vis de Jacob Zuma (en Afrique du Sud) et Dilma Rousseff (au Brésil), l'universitaire Alexis Dieth, professeur de philosophie à l'université de Poitiers, cite dans un billet de blog ce passage chez Alain, issu de Propos sur les pouvoirs, paru en 1925 :

Où est donc la démocratie, sinon dans ce troisième pouvoir que la Science Politique n’a point défini, et que j’appelle le Contrôleur ? Ce n’est autre chose que le pouvoir continuellement efficace, de déposer les Rois et les Spécialistes à la minute, s’ils ne conduisent pas les affaires selon l’intérêt du plus grand nombre. Ce pouvoir s’est longtemps exercé par révolutions et barricades. Aujourd’hui, c’est par l’Interpellation qu’il s’exerce. La Démocratie serait, à ce compte, un effort perpétuel des gouvernés contre les abus du pouvoir. Et, comme il y a, dans un individu sain, nutrition, élimination, reproduction, dans un juste équilibre, ainsi, il y aurait dans une société saine, Monarchie, Oligarchie, Démocratie, dans un juste équilibre.

Une juridiction d'exception issue du Parlement et à même de voter une procédure d'impeachment contre un président de la République, dans le respect de la Constitution, symbolise-t-elle un surcroît de démocratie, ou un "coup d'Etat parlementaire" comme le dénonce l'ex-présidente Rousseff. La déchéance de cette dernière, mercredi 31 août par 61 voix contre 20, est l'occasion de revenir sur l'histoire du terme "destitution", et ses nuances d'une tradition juridique à une autre.

Dans les archives radiophoniques à l'INA, la plus ancienne occurrence du terme "destitution" remonte à 1943. Ce document relate l'éviction du Bey de Tunis par le régime de Vichy, qui l'estimera trop affranchi, et sans doute aussi trop protecteur des Juifs de Tunisie. L'archive radiophonique que voici date du 16 mai 1943 :

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57 sec
Echos de la destitution du Bey de Tunis le 16 mai 1943.

Ce résultat est symptomatique : cet épisode raconte en fait davantage une éviction qu'une "destitution" au sens strict. Or Denis Baranger, professeur de droit public à Paris II Panthéon - Assas, explique justement qu'on a longtemps utilisé "destitution" pour évoquer des révocations, par exemple par voie hiérarchique. C'est d'ailleurs au sens de "révocation" qu'on trouve la notion de "destitution" aussi bien dans le droit canonique aux fondements de l'Eglise catholique que dans le droit romain, "nos deux grands laboratoires de droit constitutionnel moderne", rappelle le juriste.

De même, chercher un fil conducteur en la destitution constitutionnelle et le procès de Louis XVI en 1792, qu'on appelle souvent un peu vite "destitution du Roi", serait d'après lui un peu vain, dans la mesure où les notions en jeu ont en fait peu à voir.

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51 min
"Déposer le souverain" : la destitution du Roi dans une balade radiophonique le 19/01/2011 dans "La Fabrique de l'histoire"

Denis Baranger situe plutôt dans l'Angleterre médiévale l'archéologie de la procédure destitution dont il fût question cette semaine avec Dilma Rousseff. En anglais dans le texte, on parle alors d'impeachment, et les juristes tombent plutôt d'accord aujourd'hui pour dire qu'il n'y a pas de bonne traduction du terme en français. Une loi de 1352 vient alors définir les contours d'une procédure d''impeachment en cas de haute trahison. Mais gare aux contresens quant à un hypothétique Etat de droit avant l'heure, il s'agit alors de trahison vis-à-vis de la personne du Roi, et pas du contraire, rappelle l'universitaire :

"Dans la tradition politique anglaise, prévaut la maxime constitutionnelle "Le Roi ne peut mal faire"".

A partir de cette loi et jusqu'au milieu du XVème siècle, les procédures en destitution feront florès dans de grands procès d'Etat qui sanctionnent souvent des personnages importants du Royaume, jugés coupables de trahison. Denis Baranger cite par exemple ce ministre, par ailleurs évêque catholique, condamné à être bouilli pour avoir osé l'expression "Le Roi et moi..." dans l'un de ses sermons.

L'usage tombe peu à peu en désuétude, jusqu'au XVIIème siècle et le retour des destitutions dans le cadre de conflits politiques souvent violents :

"C'est à ce moment-là qu'on invente quelque chose d'assez novateur, qui perdure toujours en droit, y compris aux Etats-Unis ou au Brésil : la Chambre des Communes est accusatrice, et la Chambre des Lords juge. Il s'agit toujours de haute trahison, mais on voit alors germer le début d'une responsabilité des ministres et des responsables politiques. L'impeachment commence alors à être activement utilisé comme seul procédé pour faire tomber un ministre.

Problème : le mécanisme est largement utilisé dans le cadre de conflits politiques, ce qui pose la question de la preuve. Ainsi, que penser de ce ministre condamné pour avoir mal négocié un traité ? Denis Baranger estime que cette procédure laissera rétrospectivement "une impression d'injustice".

Si le droit anglais fait bien figure de pierre angulaire pour bon nombre de traditions juridiques, à commencer par celle des Etats-Unis, les pères fondateurs américains, davantage irrigués par la philosophie des lumières, remanieront la notion d'impeachment dans la première Constitution américaine, en 1787. Contrairement au monarque anglais, le Président américain, lui, est considéré comme pouvant mal faire... et donc susceptible d'être sanctionné.

L'article 2 de la Constitution américaine liste les faits spécifiques à même de justifier une procédure de destitution :

  • la trahison (toujours)
  • la corruption
  • une catégorie plus fourre-tout dite "crimes et délits"

Vaste et plutôt flou ? En réalité, l'usage qui prévaut depuis lors veut que ce sont des articles d'accusation ("articles of charge") qui définissent, au coup par coup, ce qui est reproché au Président sous le coup d'une procédure d'impeachment. Denis Baranger explicite ces critères qui peuvent sembler à géométrie variable :

"En fait, tout le travail des juristes, puis des parlementaires dans le cadre de la procédure d'accusation à la Chambre des représentants, consiste à faire rentrer les faits reprochés dans les cases de l'article de la Constitution."

Richard Nixon sous le coup d'une procédure d'impeachment en 1974.
Richard Nixon sous le coup d'une procédure d'impeachment en 1974. Crédits : Sipa

Dans les registres de l'histoire américaine, quelques dizaines de cas de juges poursuivis pour destitution, et seulement trois Présidents :

  • Andrew Johnson (1868)
  • Richard Nixon (1973/1974), qui démissionnera avant d'être destitué
  • Bill Clinton (1998/1999), qui réchappera à quatre articles d'impeachment en janvier 1999

En commun dans ces trois procédures, l'idée d'une rupture du lien de confiance entre le Président des Etats-Unis et le peuple américain. C'est à ce titre que les Républicains radicalisent d'ailleurs leur lecture de la Constitution pour poursuivre Bill Clinton dans l'affaire Lewinsky : pas tant pour la réalité de ses relations sexuelles extraconjugales mais parce qu'il a initialement menti devant un jury en niant. C'est le parjure qui est en jeu dans cette procédure dont Clinton sortira épargné.

En filigrane de cette tradition juridique, la culture protestante et libérale de John Locke, dont la philosophie perfuse le droit américain, valorisant largement l'idée de contrat de confiance moral. Au printemps 2016, l'émission "Les nouveaux chemins de la connaissance" consacrait une série à Locke, que vous pouvez réécouter par ici.

En redécouvrant cette archive du 7 mai 1973, avec une émission de France inter où était invité le constitutionnaliste Maurice Duverger, vous pourrez aussi replonger dans l'affaire du Watergate et revenir sur l'importance prépondérante du Sénat dans la tradition américaine :

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15 min
Maurice Duverger sur l'impeachment contre Richard Nixon et l'affaire du Watergate, le 07/05/1975 sur France Inter.

S'il est commun d'évoquer la morale pour juger du comportement d'un Président outre-Atlantique, la France au contraire en a longtemps préservé sa tradition constitutionnelle. En 1958, la Constitution de la Cinquième république, en son article 68, entrevoit pour seul et unique cas susceptible de destitution d'un Président de la République la "haute trahison". Celle-ci recouvrant pratiquement l'idée d'intelligence avec l'ennemi, interprète encore Denis Baranger qui y voit pour l'essentiel un article inapplicable.

Il n'y eût longtemps guère de volonté politique de modifier cette irresponsabilité présidentielle, qu'importe d'ailleurs l'extension des prérogatives de l''Elysée à partir de 1958, comme le note la juriste Marie De Cazals dans cet article consacré à "la destitution politique". Cet article publié dans la "Revue française de Droit constitutionnel" remonte à 2007. C'est-à-dire qu'est déjà sur la table la réforme du statut pénal du chef de l'Etat, qui repose tardivement la question de la destitution à la française. C'est Jacques Chirac qui nomme une commission d'experts renommés, autour de Pierre Avril, pour plancher sur la chose, en 2003.

Même s'il faudra encore patienter jusqu'à 2007 puis 2014 pour voir tous les textes d'application entrer en vigueur pour donner corps à cette réforme, 2003 est une année charnière en France. Guy Carcassonne, qui participe à la Commission Avril et passe largement pour l'inspirateur principal de la chose, pèse pour qu'on considère que la question n'est pas de savoir dans quelle mesure le Président en exercice aurait trahi en commerçant avec l'ennemi, mais plutôt s'il n'a pas "méconnu les devoirs de sa charge".

Son hypothèse de travail est la suivante : si un Président en exercice se révèle avoir été un fieffé tortionnaire durant la Guerre d'Algérie, ce comportement n'est-il pas indigne avec l'exercice du mandat de chef d'Etat, alors même qu'il n'est pas condamné pénalement pour des faits qui sont d'ailleurs prescrits et même amnistiés en ce qui concerne la torture en Algérie ?

Cette interprétation du droit sera discutée, aussi bien d'un point de vue strictement juridique que politique. Ainsi, Robert Badinter s'est-il montré vend debout, dénonçant une "absurdité politique", durant les débats. L'ancien Garde des Sceaux mettant notamment en avant l'idée qu'une Haute cour majoritairement constituée d'une famille politique aurait tôt fait de partir à la rescousse d'un Président du même bord.

Le 24 juin 2003 sur France Inter, Arnaud Montebourg dénonçait de son côté une réforme faux-nez qu'il suspectait de venir à contre-emploi, carapace idéale pour l'immunité de Jacques Chirac qui voyait alors l'étau du scandale des emplois fictifs et du financement occulte du RPR se resserrer :

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3 min
Arnaud Montebourg hostile à la réforme du statut pénal du chef de l'Etat de 2007.

Le 15 janvier 2007, l'émission "Le Grain à moudre" animée par Julie Clarini et Brice Couturier s'interrogeait sur la transformation de l'Elysée en "sanctuaire judiciaire" :

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54 min
Le statut pénal du chef de l'Etat dans "Le Grain à moudre" le 15/01/2007 sur France Culture.

Pour Denis Baranger, cette réforme de la destitution à la française demeure cependant "un mieux" qui pourrait faire figure de premier jalon vers une véritable réforme du statut pénal du chef de l'Etat. A ce jour, le Président de la République en France n'est pas considéré comme un justiciable de droit commun, et il n'engage pas davantage sa responsabilité politique sur ses décisions.

Archives INA - Radio France

A lire aussi : "Les clauses d'impeachment et les différents sens du mot "Constitution" aux Etats-Unis", par Denis Baranger

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