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Les dépenses en faveurs des énergies éoliennes sont favorables à l'objectif de réduction des gaz à effet de serre, mais potentiellement défavorables à la gestion durable des espaces naturels et la biodiversité. Comment on les classe alors ?

Budget vert : le pouvoir ambigu des indicateurs

4 min
À retrouver dans l'émission

Le prochain budget (2021) sera vert ! Pas forcément écolo mais dépenses et recettes seront estampillées vert/blanc/marron, en fonction de leur effet sur l'environnement. A quelles conditions cela peut-il marcher et verdir le budget ?

Les dépenses en faveurs des énergies éoliennes sont favorables à l'objectif de réduction des gaz à effet de serre, mais potentiellement défavorables à la gestion durable des espaces naturels et la biodiversité. Comment on les classe alors ?
Les dépenses en faveurs des énergies éoliennes sont favorables à l'objectif de réduction des gaz à effet de serre, mais potentiellement défavorables à la gestion durable des espaces naturels et la biodiversité. Comment on les classe alors ? Crédits : Jean François Monier - AFP

En cette rentrée, le vert est partout, y compris dans le budget de l'Etat. Bercy s'y est engagé : en 2021, le budget sera vert.       

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Disons le d'emblée : un budget vert, ce n'est pas un budget écolo. Le vert, c'est pour la forme, pas pour le fond.  

Un budget vert, c'est un budget présenté sous une forme qui permettra de jauger en un coup d’œil si une dépense ou une recette a un impact favorable, défavorable, inconnu ou neutre sur l'environnement.  

Le travail qui s'annonce est dantesque, mais on ne part pas de rien. Cette semaine, l'IGF, l'inspection générale des finances, grands corps d'énarques de Bercy a rendu un rapport de 350 pages intitulé, GREEN BUDGETING: PROPOSITION DE MÉTHODE POUR UNE BUDGÉTISATION ENVIRONNEMENTALE. 

Trois nuances de vert

Ce que nous proposons, résume un des auteurs, c'est comme un nutriscore. Autrement dit des couleurs. Trois nuances de vert, du blanc et du marron sont proposées pour qualifier l'impact de l'action publique sur l'environnement et éclairer le choix des parlementaires qui devront discuter, amender et voter ce budget.    

La classification des dépenses de l'Etat qu'a proposé l'inspection générale des finances considère six objectifs environnementaux :   

  • la lutte contre le changement climatique  
  • l'adaptation à ce changement et la prévention 
  • la gestion de la ressource en eau 
  • l'économie circulaire, les déchets, la prévention des risques technologiques,  
  • la lutte contre la pollution,  
  • la biodiversité et la gestion durable des espaces naturels agricole et sylvicole...  

Comme il est impossible de trouver un indicateur unique permettant de concilier ces 6 objectifs parfois contradictoires, l'IGF a proposé cinq couleurs et à chaque couleur elle a associé un chiffre, ce qui permet de tenir compte du fait que des actions peuvent être favorables à un objectif mais défavorables à l'autre, et de coter l'impact global.   

  • Vert foncé 3 = dépense directement très favorable,  
  • vert plus clair 2 = impact favorable mais indirect,  
  • vert anis 1 = favorable à court terme mais controversé (voir exemples ci-dessous) 
  • blanc 0 = neutre ou non mesurable,  
  • marron -1 = défavorable    

Les dépenses de l’action 16 «Recherche dans le domaine de l'énergie nucléaire» au bénéfice du CEA ont été traitées comme les dépenses relatives à l’énergie nucléaire. Elles portent sur les  réacteurs de 3ème et 4ème générations:  elles  ont  été  classées  comme favorables  aux objectifs climatiques mais défavorables à l’objectif de gestion des déchets et d’économie circulaire. Rapport IGF, page 6, Annexe VI

Autre exemple de dilemme au moment de mettre les pastilles. 

La subvention aux grands ports maritimes (GPM) pour les actions de dragage (action 43) est classée favorable mais controversée sur l‘axe pollution pour un montant de 99,1M€. Le trafic côtier est en effet moins émetteur que le trafic routier. Cependant, la subvention bénéficie également au trafic international et son effet climatique, pour cet usage, n’est pas   aisé   à   déterminer,  les  soutes  internationales  n’étant  pas  comprises  dans  le rapportage  prévu  par  la  convention  climat.  Le règlement  européen  n°215/2014  du  7 mars 2014 classe les investissements portuaires comme favorables au climat. La mission a donc retenu sur  l’axe  climat un  effet  favorable  mais  controversé, et  note  qu’il conviendra lors d’un exercice ultérieur de mieux distinguer les actions soutenues et leur impact  concernant  les  activités  portuaires. Rapport de l'IGF. 

Exemple de classement pour la recherche spatiale. Les dépenses sont ventilées entre les cinq couleur, représentée ici par un nombre de point (classe 3 = vert foncé, Classe 2 = Vert etc...)
Exemple de classement pour la recherche spatiale. Les dépenses sont ventilées entre les cinq couleur, représentée ici par un nombre de point (classe 3 = vert foncé, Classe 2 = Vert etc...) Crédits : IGF

Misère des nouveaux indicateurs de richesse

La forme d'un budget peut elle influencer son fond ? Oui. En 2006, une révolution budgétaire a eu lieu, nommée la LOLF.    

Depuis lors chaque direction dans chaque ministère a du inventer des indicateurs de performance : durée moyenne de séjour à l’hôpital, taux de doctorants étrangers,  taux d'élucidation des délits... il en existe plus de 500. Le but était d'introduire la culture du résultat, mais cette quantification a conduit à des dérives. La plus criante est régulièrement dénoncée par les syndicats hospitaliers : dorénavant disent-ils, on soigne l'indice et pas le malade. Ci dessous, un magazine tourné en 2014 qui évoque certaines dérives de la quantification appliquée à la sphère publique. 

  • Pour aller plus loin sur les questions liées à la quantification : À propos de l’emprise du chiffre, entretien entre Ève Chiapello, Corine Eyraud, Philippe Lorino, Alain Supiot, débat animé et propos retranscrits par Ève Lamendour et Yannick Lemarchand 

Il arrive aussi que des changements formels soient sans effet. En 2015, 10 indicateurs de richesse ont vu le jour : taux d'emploi, inégalités de revenus, sortie précoce du système scolaire et même déjà empreinte carbone.     

L'objectif aussi était louable : ne pas laisser le PIB et sa croissance dominer le débat budgétaire. Mais pour le moment, ces nouveaux indicateurs ont été publiés 4 mois après le vote du projet de loi finance, ils étaient donc absents des débats.    

Les pastilles vertes marrons et blanches connaîtront-elles le même sort ? Non assure l'IGF, car on les trouverait directement dans les documents budgétaires donc publiés en même temps.   

Bien, mais alors qui va choisir les couleurs ? Qui pour dire aux techniciens du budget, là c'est pastille verte, là vert foncé, là blanc... ? Comment seront tranchées les controverses nombreuses sur les questions environnementales, et comment être sûr qu'entre deux études, ce n'est pas la plus favorable à un verdissement du budget qui sera choisie ? La question de l'évaluateur est cruciale, or elle n'est pas tranchée.  

Autre question capitale : comment faire quand on ne sait pas, quand les données et études manquent ? L'IGF n'a pas éludé cette limite, et l'a même soulignée et écrite en gras.   

En  conclusion, malgré le foisonnement des indicateurs analysés, qui s’explique par la complexité des impacts environnementaux des activités humaines, la mission note que l’évaluation des politiques suivies et en particulier de la dépense de l’État, nécessitera des   approfondissements   méthodologiques,   des   acquisitions   de   données,   ou   des actualisations dans de nombreux domaines. Rapport IGF, page 30, Annexe II.

Comme il a bien fallu classer l'incertitude, l'IGF a prévu la couleur blanche dans ces cas. Mais c'est aussi la couleur qu'elle a donné aux mesures qui n'ont pas d'effet sur l'environnement. Étrange parti pris qui mélange ce qui est neutre à ce qui est incertain, comme si c'était équivalent.  

Un nutriscore qui peut étouffer le débat

La cotation proposée par l'IGF a le mérite d'exister, elle peut encore être améliorée, et c'est prévu, a promis le ministre du budget. Au minimum, ce processus d'évaluation devrait prévoir un débat contradictoire avant chaque choix de pastille, et un compte rendu transparent de ces débats.   

Ce sera sans nul doute chronophage, mais c'est primordial pour que ce "nustriscore", inédit et encore jamais testé à l'échelle d'un Etat, n'étouffe pas les questions qui fâchent.  Car une fois posées, les pastilles donneront un signe réputé objectif du caractère vert ou marron des choix budgétaires. Il faut donc qu'elles contiennent à minima, une "intention de vérité".   

Vert budget, verte finance, verte croissance... le vert c'est tendance, mais ça ne va pas avec tout !   

Marie Viennot  

Dans la bulle parlée, on entend une chanson tirée d'une chaîne de télé pour enfant, et c'est très troublant, le premier exemple d'objet vert qu'il donne, c'est un avion: Green Air plane.

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