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Photo de François Bayrou prise à Paris le 30 septembre 2019.

François Bayrou, haut-commissaire au Plan : quelles règles régissent la probité en politique ?

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Mis en examen en décembre 2019 dans une affaire de soupçons d'emplois fictifs, François Bayrou revient dans l’arène politique avec un nouveau poste, celui de Haut-Commissaire au Plan. La mise en examen et cette nomination sont-elles compatibles ? Que dit le droit en la matière ?

Photo de François Bayrou prise à Paris le 30 septembre 2019.
Photo de François Bayrou prise à Paris le 30 septembre 2019. Crédits : ERIC FEFERBERG - AFP

Depuis jeudi 3 septembre 2020, la France est dotée d’un nouveau Haut-Commissaire au Plan. Il s'agit de François Bayrou. En 2017, après l’élection d’Emmanuel Macron, François Bayrou avait été contraint de démissionner du poste de Garde des Sceaux : des soupçons d’emplois fictifs d’assistants parlementaires du Modem au Parlement Européen pesaient sur lui. Une procédure judiciaire est en cours. Mis en examen en décembre 2019, François Bayrou revient dans l’arène politique avec ce nouveau poste. Est-ce compatible comme l'explique le principal intéressé ? Quelles règles régissent la probité en politique ? 

Guillaume Erner reçoit Emmanuel Aubin, professeur de droit public à l’Université de Tours, responsable de la Chaire déontologie des fonctions publiques à l'Observatoire de l'Ethique Publique (think tank présidé par l'ancien député René Dosière).

La mise en examen de François Bayrou

En juin 2017, François Bayrou avait démissionné de ses fonctions ministérielles après 34 jours seulement à la suite d'une procédure judiciaire qui était relative au financement de collaborateurs au Parlement européen. Ensuite, il a été mis en examen le 6 décembre 2019, soit deux ans et demi après sa démission, pour complicité de détournement de fonds publics. Il était soupçonné, comme plusieurs autres personnes du reste, d'avoir payé des salariés du MoDem avec de l'argent qui était destiné à financer les parlementaires européens du parti. 

En l'état actuel, il est difficile d'aller plus loin. Ce qui est sûr, c'est que, à l'époque, il y avait trois ministres qui avaient dû démissionner. Et notamment Mme Goulard, ancienne ministre des Armées, qui avait été mise en examen. Selon les informations qui avaient filtré, elle avait rencontré des difficultés à expliquer notamment la nature du travail effectué par un assistant parlementaire qui était alors directeur de cabinet de François Bayrou à la mairie de Pau.

François Bayrou aujourd’hui Haut-comissaire au Plan, une fonction non rémunérée

Il y a le temps de la justice, puis celui de la politique, qui coïncident rarement. Il faut se garder, à mon avis, dans un premier temps, de faire du juridisme : venir bloquer systématiquement tout processus de nomination en créant un système de défiance permanente. Ceci étant, si on regarde juridiquement, une mise en examen n'est pas un obstacle rédhibitoire à l'accès à certaines fonctions. Fin novembre, François Bayrou relativisait en 2019. Il indiquait « Tout le monde est mis en examen ou à peu près dans la vie politique française » et il avait précisé qu'il ne démissionnerait pas de la mairie de Pau s'il était mis en examen dans l'affaire des emplois présumés fictifs des assistants d'eurodéputés de son parti. 

La mise en examen n'est pas ressentie par lui comme une cause d'empêchement, ni du reste par le président de la République, pour accéder à une fonction autre que ministérielle. 

Mais en même temps, pour reprendre une formule célèbre, « la probité, c'est une exigence démocratique ». Ces dernières années, le droit a beaucoup progressé pour imposer un minimum de transparence dans la vie publique et exercer une pression qui vise à favoriser le respect d'une probité. Et les affaires Cahuzac, Fillon et de Rugy sont passées par là. Emmanuel Aubin

La présomption d'innocence face à la probité 

Ni la Constitution, ni la loi, ni une mesure réglementaire, rien n'interdit à François Bayrou de prendre la responsabilité d'exercer cette fonction. Une personne mise en examen a droit au respect de la présomption d'innocence. C'est ce que le droit dit. Mais c'est peut-être curieux de dire, comme l'a fait François Bayrou, qu'il peut exercer cette fonction malgré sa mise en examen parce que ce n'est pas une fonction de ministre et qu'elle serait bénévole. 

La non rémunération de la fonction

Certes il n’en tire que des avantages symboliques, c'est d'ailleurs l'argument, celui de dire que c'est l'exécutif qui est concerné par la règle, c’est l’ancienne jurisprudence, dite Balladur : « quand on est un ministre mis en examen, on démissionne ». François Bayrou a précisé « Je ne suis pas dans l'exécutif, ce n'est pas un poste de ministre ». 

Sauf que dans la fonction publique, par exemple, l'argument de la gratuité, du bénévolat ne tient pas. Ce n'est pas parce qu'une fonction n'est pas rémunérée qu'elle n'est pas exposée et n'implique pas le respect d'une certaine éthique. Dans la fonction publique, il y a des activités bénévoles qui ne peuvent pas être compatibles avec un emploi public, par exemple. Emmanuel Aubin

La loi et les zones grises

À l'Observatoire de l'éthique, on essaie de mettre en relief l'existence de zones grises en matière d'éthique publique pour proposer des solutions qui permettent d'améliorer l'éthique et la transparence sans céder à l'attaque ad personam, une force de sensibilisation et de propositions. 

En l'espèce, la zone grise, par exemple, ici, c’est qu’on a la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, qui existe, mais qui est uniquement destinataire de déclarations d'intérêts. Elle n'a pas de rôle de prévention, par exemple, dans ce type de nomination. Elle n'a pas, comme évoqué à l’instant, de faculté d'empêcher. Le poste n'a pas donné lieu à une procédure qui prévoirait, par exemple, une audition. On est dans le fait du prince et le droit laisse ici une marge de manœuvre, alors même que dans tous les secteurs, l'Assemblée nationale, les administrations, les magistrats, on a des référents déontologues qui permettent justement de recourir à une autorité extérieure quand on a une bonne question, à se poser, dans un souci de transparence.

Limite entre droit et politique. 

L’éthique et la déontologie, ça permet de se poser la bonne question avant qu'il ne soit trop tard. Je donnerais un précédent : On a eu un Haut-commissaire aux retraites qui a dû démissionner en décembre 2019 pour des raisons déontologiques. Alors, c'était un autre aspect puisqu’il avait oublié, dans sa déclaration d'intérêts, de mentionner plusieurs mandats. On a également eu l'affaire de Rugy. 

Dans toutes ces affaires, on se rend compte qu'il y a cette zone grise que j'évoquais à l'instant, c'est à dire l'absence de contrôles préventifs. Emmanuel Aubin

Comme vous le savez, il y a toujours une question de confiance. Et puis de pression avec laquelle on doit faire. S'il y avait eu une saisine de la déontologue de l'Assemblée nationale ou un déontologue du gouvernement - l'Observatoire avait publié au mois d'août 2019 une tribune dans le "Journal du dimanche" pour plaider en faveur d'un déontologue du gouvernement à qui on pourrait poser des questions, justement, avant qu'il ne soit trop tard - pour effectuer une démarche et préserver la confiance précisément envers la personne qui exerce une fonction éminente. 

Intervenants
  • professeur de droit public à l’Université de Tours, responsable de la Chaire déontologie des fonctions publiques à l'Observatoire de l'Ethique Publique (think tank présidé par l'ancien député René Dosière).
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