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Manifestation nocturne de policiers à Paris le 20 octobre 2016.

Police : le devoir de réserve, une notion moins floue... et moins contraignante

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Après une semaine de manifestations de policiers en tenue à Paris et ailleurs en France, retour sur le devoir de réserve des policiers, une notion ancienne mais souvent floue, avec le sociologue Frédéric Ocqueteau, directeur de recherches CNRS au CESDIP et spécialiste des forces de sécurité.

Manifestation nocturne de policiers à Paris le 20 octobre 2016.
Manifestation nocturne de policiers à Paris le 20 octobre 2016. Crédits : Simon Guillemin / Hans Lucas - AFP

Une notion ancienne

Il est admis de longue date que les policiers n'ont pas le droit de manifester. En réalité, les fonctionnaires de police n'ont pas le droit de faire grève ou de manifester leurs opinions, notamment politiques, en tant que policiers. C'est-à-dire dans l'exercice de leurs fonctions, bien sûr, ou dans la mesure où ils se définissent en tant que policiers (par exemple par le port de leur tenue de service ou par une banderole). Si un fonctionnaire de police souhaite manifester de façon anonyme, dans un cortège plus vaste, sans mentionner sa qualité de policier, il ne lui sera rien reproché.

Il existe un grand précédent, en matière de manifestations policières : 1983, quand des milliers de fonctionnaires de police avaient défié le gouvernement sous les fenêtres pour obtenir la démission de Robert Badinter, accusé de "laxisme". Les manifestants avaient terminé sous les fenêtres de Gaston Deferre, le ministre de l'Intérieur, en plein Paris, ce qui avait valu au patron de la police de l'époque d'être limogé. Redécouvrez cet épisode né de la mort de deux policiers sur un cambriolage, à la faveur d'un reportage de Philippe Chaffanjon sur France inter le 3 juin 1983 :

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Reportage sur les manifestations de policiers le 3/06/1983 sur France Inter

A l'époque, les médias précisaient bien qu'il était établi que le devoir de réserve était d'autant plus contraignant que le fonctionnaire était non pas enseignant ou administratif mais policier. C'est explicitement précisé dans le communiqué publié par Matignon après ces manifestations spectaculaires :

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Communiqué de Pierre Mauroy suite aux manifestations policières de juin 1983

Frédéric Ocqueteau :

Pour la police, c'est quelque chose qui a toujours été dans la déontologie des pratiques. Droits et devoirs d'un policier sont traditionnellement pris dans un jeu de sujétion. Cependant le contexte a évolué : en 1983, les sanctions disciplinaires avaient été très nombreuses. Cette fois, il n'est pas question de lancer deux cents procédures disciplinaires pour les policiers qui manifestaient cette semaine, de nuit. On est plutôt dans un bras de fer politique, dans un contexte bien particulier qui est celui de l'état d'urgence.

Une création des tribunaux

Longtemps, le contenu du devoir de réserve a été l'affaire des tribunaux. Aucune loi ne venant fixer son contenu, ce sont les tribunaux, saisis en cas de litige après une sanction hiérarchique, qui en ont peaufiné les contours. On parle de "construction jurisprudentielle". La première occurrence du terme intervient en 1935, dans un arrêt du Conseil d'Etat qui consacre l'idée d'un manquement à l'obligation de réserve. Elle est alors opposée à un employé à la chefferie du Génie à Tunis à qui on reproche une critique publique de la politique du gouvernement.

En 1983, à l'occasion de la discussion du projet de loi Anicet Le Pors sur les droits et devoirs des fonctionnaires, une tentative d'amendement avait percé pour définir en droit positif et de façon plus contraignante l'idée d'un devoir de réserve. Cet amendement avait été repoussé au motif qu'il s'agissait d'une tradition juridique complexe, née de l'interprétation qu'en faisaient les tribunaux administratifs.

Une notion longtemps ambigüe

Le devoir de réserve existe pour toutes les catégories de fonctionnaires. Le code de la fonction publique de 1946 le mentionne. Mais il s'apprécie le plus souvent a posteriori. C'est-à-dire à la faveur de procédures disciplinaires écrites. Avant le Code de déontologie de la police nationale et de la gendarmerie nationale, le devoir de réserve relève plutôt de grands principes. L'usage veut qu'il soit plus contraignant pour les catégories professionnelles dépositaires de l'autorité publique, mais c'est seulement le texte de 2013 qui l'explicite noir sur blanc en y consacrant un article pour la première fois.

C'est l'article "R. 434-29 – Devoir de réserve" :

  • Le policier est tenu à l’obligation de neutralité.

  • Il s’abstient, dans l’exercice de ses fonctions, de toute expression ou manifestation de ses convictions religieuses, politiques ou philosophiques.

  • Lorsqu'il n'est pas en service, il s’exprime librement dans les limites imposées par le devoir de réserve et par la loyauté à l’égard des institutions de la République.

  • Dans les mêmes limites, les représentants du personnel bénéficient, dans le cadre de leur mandat, d’une plus grande liberté d’expression.

Un héritage militaire

Ce Code de déontologie de la police et de la gendarmerie émerge après le rapprochement entre police et gendarmerie de 2009, et le passage des gendarmes (qui sont militaires de statut) sous l'autorité du ministre de l'Intérieur. On codifie alors les devoirs et obligations légales des deux catégories de forces de l'ordre dans un même corpus

Frédéric Ocqueteau :

Les gendarmes se trouvent être très attachés à ce principe de devoir de réserve. Par capillarité, il sera donc appliqué à tous, policiers compris. Il fallait trouver des normes communes et acceptables par les deux parties. Les policiers ont cédé et tous les syndicats, sauf un, ont ratifié ce Code.

Une contrainte accrue pour la police

De toutes les fonctions publiques d'Etat, la police est celle qui est la plus sanctionnée dans l'histoire pour des questions de devoir de réserve. L'IGPN, "la police des polices", en charge du respect de la déontologie, contactée pour cet article, n'a pas donné suite sur le nombre de cas de manquement au devoir de réserve référencés depuis l'entrée en vigueur du Code de déontologie, en janvier 2014.

Sur le papier, le manquement au devoir de réserve peut coûter jusqu'à une exclusion temporaire de 3 mois à deux ans, voire la mise à la retraite d'office et la révocation définitive. Des cas extrêmement rares, dans les faits, rappelle Frédéric Ocqueteau :

En réalité, il est rare qu'un dossier disciplinaire naisse uniquement d'un manquement au devoir de réserve. Pour qu'une telle faute professionnelle soit détectée puis punie, il faut qu'elle ait désorienté les collègues et la hiérarchie, et que l'institution se désolidarise du policier.

Un devoir à géométrie variable

Comme pour le devoir de neutralité des fonctionnaires, la jurisprudence est plus sévère pour le personnel encadrant. C'est-à-dire que l'institution attend davantage de neutralité, et in fine de loyauté politique, de la part de sa hiérarchie que de sa base. On a d'ailleurs souligné que les manifestations nocturnes qui ont émaillé toute la semaine, à Paris puis en région, émanaient d'abord de la base.

Cette injonction supérieure en fonction du grade trouve son expression jusqu'au sommet de la pyramide, avec l'affaire des paillottes en Corse et l'implication du préfet Bonnet, en 1999. A l'époque, le ministère de l'Intérieur, Jean-Pierre Chevènement soulignait combien il attendait davantage de réserve d'un préfet :

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Réaction de Jean-Pierre Chevènement sur le devoir de réserve du Préfet Bonnet, le 09/07/199 sur France inter

Une idée liberticide

Tout dépend de quel point de vue on se place. Ainsi, un texte de 1986, qu'on appelle "le Code Pierre Joxe" et qui ambitionnait déjà de fixer les devoirs des policiers reprenait le devoir de réserve au titre des grands principes, sans l'expliciter autant que ne le fera le Code de déontologie de 2013. Mais dans une perspective précise, que résume ainsi Frédéric Ocqueteau :

L'enjeu était alors de lutter contre une police réputée fasciste ou violente. On parlait de cas de tortures dans certains commissariats à l'époque. L'idée était d'introduire de l'éthique et une déontologie protectrice des citoyens. C'est à ce moment-là qu'apparaît par exemple la grande innovation du droit de retrait en cas d'ordre jugé manifestement illégal ou attentatoire à la liberté des suspects.

Aujourd'hui, le sociologue y voit toujours des garanties qui préservent en partie le devoir de réserve d'une caricature de musèlement qui pourrait passer pour anachronique :

Le Code de 2013, en fixant le devoir de réserve, a aussi créé de la sécurité juridique. Sécurité pour le policier, que le texte préserve de l'arbitraire d'un chef de service, alors qu'auparavant une sortie politique pouvait être très bien admise dans un commissariat, et totalement déplacée dans un autre, selon les opinions du chef. Or l'IGPN veille aujourd'hui à articuler une hiérarchie des fautes professionnelles par rapport à la gravité des sanctions. Elle cherche à mettre fin à l'arbitraire, notamment dans les procédures disciplinaires.

La même IGPN cherche aussi à préserver les usagers et le grand public de l'opinion de ses policiers, pour éviter par exemple des sorties qui apparaitraient comme racistes, ou de parti-pris. Intéressant à mettre dans le contexte d'un récent sondage qui indiquait que 57% des policiers s'apprêtaient à voter pour Marine Le Pen à la présidentielle de 2017.

La question de la liberté d'expression

Les instances hiérarchiques comme les tribunaux doivent aussi apprécier le devoir de réserve dans un contexte qui a évolué. Par exemple à la faveur des réseaux sociaux. Aujourd'hui, les policiers à s'exprimer en leur nom sont plus nombreux. A cet effet, l'IGPN dépêche aujourd'hui des formateurs en déontologie dans le cursus des écoles de police, afin de sensibiliser les futures recrues sur l'importance d'un pseudo. Dans les faits, ils les incitent encore souvent à "ne pas se répandre", par exemple sur les décisions de justice, que les policiers ont interdiction de commenter selon la loi.

Reste la question de ces policiers, pas toujours syndiqués, qui décident de sortir volontairement des rangs pour protester. Certains d'entre eux se vivent en lanceurs d'alerte, aux avant-postes d'une contestation qu'ils entendent mener de l'intérieur. En agissant seuls, ils s'exposent d'autant plus aux sanctions pour manquement au devoir de réserve.

Ce fût par exemple le cas de Philippe Pichon, qui a d'abord publié un Journal d'un flic, très à charge, puis transmis à la presse des extraits du fichier STIC pour protester contre ce système de fichage, en 2008. Pichon a aussi la particularité d'avoir poursuivi en parallèle de son activité des travaux universitaires, notamment en lien avec le CESDIP, le laboratoire où officie Frédéric Ocqueteau. Il a été sous le coup de plusieurs procédures disciplinaires mais aussi d'un procès devant l'institution judiciaire : l'Etat invoquait "une atteinte à l'image de la police".

n 2013, le juge judiciaire l'avait exonéré du gros des charges, estimant que "le tribunal ne peut que constater que les faits qui lui sont reprochés sont partiellement motivés par les convictions d’intérêt public." Jugement assorti d'une peine symbolique, avec 1500 euros d’amende avec sursis, quand le ministère public demandait quatre à six mois de prison avec sursis. Reste la procédure administrative : Philippe Pichon a fait appel de sa mise à la retraite d'office.

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